Martin A. Weiss
Nhà Phân tích trong tổ chức Thương mại và Tài chính Quốc tế (ITF)
Bộ phận Các Vấn đề Đối ngoại, Quốc phòng và Thương mại
Tóm tắt
Câu lạc bộ Paris là một nhóm tự nguyện, phi chính thức gồm các quốc gia chủ nợ gặp nhau khoảng 10 lần mỗi năm để cung cấp các khoản miễn trừ nợ cho các nước đang phát triển. Các thành viên của Câu lạc bộ Paris đồng ý đàm phán lại và/hoặc giảm nợ chính thức cho họ trên cơ sở từng-trường-hợp-cụ-thể. Hoa Kỳ là một thành viên chủ chốt và Quốc hội có vai trò tích cực trong cả hoạt động của Câu lạc bộ Paris lẫn chính sách của Hoa Kỳ về sự miễn trừ nợ nói chung. Đạo luật Cải cách Tín dụng Liên bang năm 1990 quy định rằng Quốc hội [Hoa Kỳ] phải tham gia vào bất kỳ khoản miễn trừ nợ chính thức nào của nước ngoài và được thông báo về bất kỳ khoản giảm nợ và đàm phán lại khoản nợ nào. Báo cáo này sẽ được cập nhật khi các sự kiện yêu cầu.
Câu lạc bộ Paris là diễn đàn lớn nơi các nước chủ nợ đàm phán lại các khoản nợ của khu vực chính thức. Các khoản nợ của khu vực chính thức là những khoản đã do các chính phủ chủ nợ phát hành, bảo đảm hoặc bảo lãnh. Một ‘phương thức xử lý nợ’ |treatment| của Câu lạc bộ Paris đề cập tới việc giảm và/hoặc đàm phán lại các khoản nợ Câu lạc bộ Paris của một nước đang phát triển. Câu lạc bộ Paris bao gồm Hoa Kỳ và 18 thành viên thường trực khác, các chính phủ chủ nợ quốc tế lớn. Bên cạnh Hoa Kỳ, các thành viên thường trực bao gồm Áo, Úc, Bỉ, Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Đức, Ireland, Ý, Nhật Bản, Hà Lan, Na Uy, Nga, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sĩ và Vương quốc Anh. Các chủ nợ khác được phép tham gia vào những cuộc đàm phán trên một cơ sở đặc biệt.
Ngược lại, Câu lạc bộ London, một nhóm song song, phi chính thức của các công ty tư nhân, gặp nhau ở London để đàm phán lại các khoản nợ ngân hàng thương mại. Không giống như Câu lạc bộ Paris, Câu lạc bộ London không có tư cách thành viên thường trực. Theo yêu cầu của quốc gia con nợ, một cuộc họp của Câu lạc bộ London gồm các chủ nợ của quốc gia đó có thể được thành lập, và Câu lạc bộ này sau đó bị giải thể sau khi quá trình tái cơ cấu hoàn tất.
Câu lạc bộ Paris không tồn tại với tư cách là một tổ chức chính thức. Thay vào đó, nó là một bộ các quy tắc và nguyên tắc miễn trừ nợ đã được các thành viên đồng ý. Để tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động của Câu lạc bộ Paris, một đơn vị của Bộ Kinh tế và Tài chính Pháp cung cấp một ban thư ký nhỏ và một quan chức cấp cao của đơn vị này được bổ nhiệm làm chủ tịch. Chủ tịch Câu lạc bộ Paris hiện tại [năm 2008] là Jean-Pierre Jouyet, Thứ trưởng Bộ Tài chính Pháp. Ngoài đại diện của các quốc gia chủ nợ và con nợ, các quan chức từ các tổ chức tài chính quốc tế (IFI) và các ngân hàng phát triển khu vực cũng có mặt tại các cuộc thảo luận của Câu lạc bộ Paris. Các tổ chức IFI trình bày đánh giá của họ về tình hình kinh tế của nước con nợ trước Câu lạc bộ Paris. Tới nay, Câu lạc bộ Paris đã đạt được 405 thỏa thuận với 84 nước con nợ. Kể từ năm 1983, tổng số nợ được bao trả trong các thỏa thuận của Câu lạc bộ Paris – được gia hạn hoặc giảm bớt – là khoảng 505 tỷ đô la.
Những hoạt động của Câu lạc bộ Paris
Kể từ lần tái cơ cấu nợ đầu tiên diễn ra vào năm 1956, những điều khoản, quy tắc và nguyên tắc của Câu lạc bộ Paris đã tiến hóa thành hình dạng hiện tại. Sự tiến hóa này diễn ra chủ yếu thông qua những Hội nghị thượng đỉnh G7/8.[1] Năm ‘nguyên tắc’ và bốn ‘quy tắc’ hiện đang chi phối những phương thức xử lý nợ của Câu lạc bộ Paris. Về mặt phép tắc, bất cứ nước nào chấp nhận các quy tắc và nguyên tắc đều có thể trở thành một thành viên của Câu lạc bộ Paris. Tuy nhiên, vì là các nước chủ nợ quốc tế lớn, nên các thành viên thường trực của Câu lạc bộ Paris quyết định các thông lệ của Câu lạc bộ này.
Năm ‘nguyên tắc’ của Câu lạc bộ Paris quy định những điều khoản chung của tất cả các phương thức xử lý nợ của Câu lạc bộ Paris. Đó là: (1) các quyết định của Câu lạc bộ Paris được đưa ra trên cơ sở từng-trường-hợp-cụ-thể; (2) tất cả các quyết định đều đạt được sự đồng thuận của đầy đủ các quốc gia chủ nợ; (3) những cuộc đàm phán lại nợ chỉ được thực hiện cho các nước rõ ràng cần miễn trừ nợ, như được minh chứng bằng việc thực thi chương trình của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và có điều kiện chính sách kinh tế cần thiết của tổ chức này; (4) cần có tính liên đới ở chỗ tất cả các chủ nợ sẽ thực hiện những điều khoản đã thỏa thuận trong bối cảnh của những cuộc đàm phán lại; và (5) Câu lạc bộ Paris duy trì tính có thể so sánh của phương thức xử lý nợ giữa các chủ nợ khác nhau. Điều này có nghĩa là một nước chủ nợ không thể dành cho một nước con nợ một phương thức xử lý nợ theo những điều khoản có lợi hơn so với sự đồng thuận mà các thành viên của Câu lạc bộ Paris đã đạt được.[2]
Trong khi ‘các nguyên tắc’ của Câu lạc bộ Paris về bản chất là chung chung, thì ‘các quy tắc’ của nó chỉ rõ những điều khoản chi tiết về mặt kỹ thuật của các phương thức xử lý nợ của Câu lạc bộ Paris. ‘Các quy tắc’ nêu chi tiết (1) các loại nợ được bao phủ – các thỏa thuận của Câu lạc bộ Paris chỉ bao gồm các khoản nợ và tín dụng trung hạn và dài hạn của khu vực công được phát hành trước một ngày “ngừng ghi nhận giao dịch” |cut-off| cụ thể; (2) các luồng và kho;[3] (3) những điều khoản thanh toán phát sinh từ các thỏa thuận của Câu lạc bộ Paris; và (4) các khoản dự phòng cho những sự hoán đổi nợ.[4]
Vì Câu lạc bộ Paris là một tổ chức phi chính thức, nên kết quả của cuộc họp Câu lạc bộ Paris không phải là một thỏa thuận pháp lý giữa con nợ và từng nước chủ nợ riêng biệt. Các nước chủ nợ tham gia đàm phán ký vào cái gọi là ‘Biên bản Thỏa thuận’. Biên bản Thỏa thuận khuyến nghị rằng các quốc gia chủ nợ nên ký kết các thỏa thuận song phương với quốc gia con nợ, có hiệu lực đối với thỏa thuận đa phương của Câu lạc bộ Paris. Bằng cách khuyến nghị rằng Hoa Kỳ đàm phán lại hoặc giảm các khoản nợ đối với nó, sự tham gia của quốc hội là cần thiết để thực hiện bất kỳ thỏa thuận nào của Câu lạc bộ Paris.
Những điều khoản câu lạc bộ Paris
Có 4 kiểu phương thức xử lý nợ của Câu lạc bộ Paris tùy thuộc vào những hoàn cảnh kinh tế của nước thống khổ. Đó là, sắp xếp theo mức độ nhượng bộ tăng dần: những điều khoản cổ điển, đây là những điều khoản tiêu chuẩn dành cho bất cứ nước nào đủ điều kiện nhận cứu trợ của Câu lạc bộ Paris; những điều khoản Houston, dành cho các nước có thu nhập từ thấp tới trung bình mắc nợ cao; những điều khoản Napoli, dành cho các nước nghèo mắc nợ cao; và những điều khoản Cologne, dành cho các nước đủ điều kiện tham gia Sáng kiến các nước nghèo mắc nợ cao (HIPC) của IMF và Ngân hàng Thế giới. Những điều khoản cổ điển và Houston cung cấp việc gia hạn nợ trong khi những điều khoản của Napoli và Cologne cung cấp giảm nợ.
Những điều khoản cổ điển. Những điều khoản cổ điển là những điều khoản tiêu chuẩn cho các nước đang tìm kiếm khoản trợ giúp của Câu lạc bộ Paris. Chúng là những điều khoản ít nhượng bộ nhất trong tất cả các điều khoản của Câu lạc bộ Paris. Các khoản nợ được cơ cấu lại thời hạn trả nợ theo lãi suất thị trường thích hợp.
Những điều khoản Houston. Những điều khoản Houston được tạo ra tại cuộc họp G-7 năm 1990 ở Houston, Texas để Câu lạc bộ Paris có thể đáp ứng tốt hơn những nhu cầu của các nước có thu nhập trung bình thấp. Những điều khoản Houston cung cấp thời gian gia hạn và trả nợ dài hơn đối với khoản trợ giúp phát triển so với những điều khoản Cổ điển.
Những điều khoản Napoli. Được thiết kế tại cuộc họp G-7 tháng 12 năm 1994 tại Napoli, Ý, những điều khoản Napoli là những điều khoản của Câu lạc bộ Paris để hủy bỏ và gia hạn những khoản nợ của các nước rất nghèo. Các nước có thể nhận được phương thức xử lý nợ theo những điều khoản của Napoli nếu họ đủ điều kiện nhận các khoản vay từ cơ quan ưu đãi của Ngân hàng Thế giới, Cơ quan Phát triển Quốc tế (IDA). Một nước đủ điều kiện nhận các khoản vay IDA nếu quốc gia đó có GDP bình quân đầu người dưới 755 đô la. Theo những điều khoản của Napoli, từ 50% đến 67% khoản nợ đủ điều kiện có thể được hủy bỏ. Câu lạc bộ Paris đưa ra 2 phương thức để các nước thực hiện việc giảm nợ. Các nước có thể hủy bỏ hoàn toàn số tiền đủ điều kiện và sắp xếp lại các khoản nợ còn lại theo những lãi suất thị trường thích hợp (với thời gian trả nợ lên tới 23 năm và thời gian ân hạn 6 năm); hoặc họ có thể gia hạn tổng số nợ đủ điều kiện của mình với lãi suất giảm và thời hạn trả nợ dài hơn (33 năm).
Những điều khoản Cologne. Những điều khoản Cologne đã được tạo ra vào tháng 6 năm 1999, Hội nghị thượng đỉnh G-8 tại thành phố Cologne, Đức.[5] Những điều khoản Cologne được tạo ra cho các nước đủ điều kiện tham gia Sáng kiến các nước nghèo mắc nợ cao (HIPC) của Ngân hàng Thế giới và IMF năm 1996.[6] Chúng cho phép mức xóa nợ cao hơn so với những điều khoản Napoli. Theo những điều khoản Cologne, 90% các khoản nợ đủ điều kiện có thể được hủy bỏ.
Cách tiếp cận Evian
Vào ngày 8 tháng 10 năm 2003, các thành viên của Câu lạc bộ Paris đã công bố một cách tiếp cận mới cho phép Câu lạc bộ Paris cung cấp các khoản xóa nợ cho một nhóm rộng hơn của các nước [con nợ]. Cách tiếp cận mới, được đặt tên là “Cách tiếp cận Evian” giới thiệu một chiến lược mới để xác định các mức miễn trừ nợ của Câu lạc bộ Paris linh hoạt hơn và có thể cung cấp các khoản xóa nợ cho nhiều nước hơn so với các quy tắc trước đây của Câu lạc bộ Paris. Trước khi giới thiệu Cách tiếp cận Evian, các khoản xóa nợ bị hạn chế ở các nước đủ điều kiện nhận khoản vay IDA từ Ngân hàng Thế giới (WB) theo những điều khoản Napoli hoặc các nước HIPC theo những điều khoản Cologne. Nhiều nhà quan sát tin rằng sự ủng hộ mạnh mẽ của Hoa Kỳ đối với khoản miễn trừ nợ cho Iraq là một xung lực để sáng tạo ra cách tiếp cận mới.
Thay vì sử dụng các chỉ số kinh tế để xác định điều kiện để được miễn trừ nợ, tất cả các trường hợp miễn trừ nợ tiềm năng hiện được chia thành hai nhóm: nhóm các nước HIPC và nhóm các nước không thuộc HIPC. Các nước HIPC sẽ tiếp tục nhận được trợ giúp theo những điều khoản Cologne, cho phép xóa nợ lên tới 90%. (Hoa Kỳ và một số nước khác thường cung cấp 100% các khoản xóa nợ song phương.) Các nước không thuộc HIPC được đánh giá trên cơ sở từng-trường-hợp-cụ-thể.
Các nước không thuộc HIPC muốn miễn trừ nợ trước hết phải trải qua một cuộc phân tích tính bền vững nợ của IMF. Phân tích này xác định liệu nước đó có gặp phải vấn đề về tính thanh khoản, vấn đề về tính bền vững nợ hoặc cả hai. Nếu IMF xác định rằng nước đó đang gặp vấn đề về tính thanh khoản tạm thời, những khoản nợ của nước đó sẽ được hoãn lại cho tới một ngày sau đó. Nếu nước đó cũng được xác định là gặp phải các vấn đề về tính bền vững nợ, tức là thiếu các nguồn lực dài hạn để đáp ứng các nghĩa vụ nợ và số nợ tác động xấu lên khả năng thanh toán trong tương lai, thì nước đó đủ điều kiện để được xóa nợ.
Vai trò của Quốc hội [Hoa Kỳ]
Quốc hội có vai trò tích cực trong việc định hình chính sách miễn trừ nợ của Hoa Kỳ. Tiêu đề V của Đạo luật Hòa giải Ngân sách Omnibus năm 1990, Đạo luật Cải cách Tín dụng Liên bang năm 1990 (PL 101-508; 2 USC 661 et. seq) đặt ra các hướng dẫn mới cho việc hạch toán chi phí của các chương trình tín dụng và cho vay trong ngân sách Hoa Kỳ. Sau khi đạo luật được thông qua, khi một chương trình cho vay mới được tạo ra, Quốc hội [Hoa Kỳ] phải thực hiện một khoản phân bổ cụ thể để trang trải chi phí của chương trình. Các quy tắc này cũng áp dụng cho việc thay đổi những điều khoản hoặc giảm số tiền cho vay hiện có. Do đó, Quốc hội [Hoa Kỳ] phải phân bổ trước chi phí dự kiến cho bất kỳ khoản miễn trừ nợ nào của Hoa Kỳ. Thông thường, số tiền phân bổ được bao gồm trong thước đo chi tiêu những Hoạt động Đối ngoại hằng năm.
Phương thức mà Chính phủ Hoa Kỳ sử dụng để định giá các khoản vay của nước ngoài cũng dựa trên Đạo luật Cải cách Tín dụng Liên bang năm 1990. Đạo luật này yêu cầu các khoản cho vay của Hoa Kỳ được định giá theo giá trị hiện tại ròng chứ không phải mệnh giá của chúng. Xác định giá trị hiện tại ròng là một phép tính phức tạp liên quan tới một số nhân tố bao gồm những điều khoản cho vay (dù là ưu đãi hay theo những lãi suất thị trường) và khả năng thanh toán tài chính của con nợ và khả năng trả nợ của họ. Trên thực tế, điều này có nghĩa là chính phủ Hoa Kỳ có thể miễn trừ nợ một lượng lớn nợ nước ngoài mà không ảnh hưởng nhiều tới ngân sách. Ví dụ, vào ngày 17 tháng 12 năm 2004, Hoa Kỳ đã xóa 100% khoản nợ mà Iraq nợ Hoa Kỳ, trị giá 4,1 tỷ đô la, với ngân sách 360 triệu đô la, giá trị hiện tại ròng xác định của khoản nợ chưa thanh toán.
Hoa Kỳ bắt đầu tham gia vào việc miễn trừ nợ của Câu lạc bộ Paris vào năm 1994, dưới sự cho phép của Quốc hội [Hoa Kỳ] vào năm 1993 (Các khoản Phân bổ cho những Hoạt động Đối ngoại, mục 570, P.L. 103-87). Được ban hành lại hằng năm kể từ năm 1993, thẩm quyền này cho phép Chính phủ [Hoa Kỳ] hủy bỏ các khoản cho vay khác nhau của Hoa Kỳ. Các khoản này có thể bao gồm các khoản cho vay của Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID), các khoản cho vay viện trợ quân sự, các khoản cho vay và bảo lãnh của Ngân hàng Xuất Nhập khẩu, và các khoản tín dụng nông nghiệp được Tập đoàn Tín dụng Nông sản |Commodity Credit Corporation| [thuộc chính phủ Hoa Kỳ] bảo lãnh.
Các vấn đề cần bàn thảo đối với Quốc hội [Hoa Kỳ]
Kỳ họp thứ hai của Đại hội lần thứ 110 có thể giải quyết một số vấn đề cần bàn thảo liên quan đến việc miễn trừ nợ của Câu lạc bộ Paris. Các thành viên của khu vực tư thường nêu những quan ngại về thủ tục miễn trừ nợ và thiếu đầu vào trong các cuộc đàm phán miễn trừ nợ, đặc biệt khi xem xét rằng đầu tư nước ngoài là nguồn tài chính bên ngoài lớn nhất cho các nước thu nhập thấp và trung bình, cao hơn đáng kể so với khoản trợ giúp cho nước ngoài. Ngoài ra, nhiều nhà quan sát lo ngại rằng sau Câu lạc bộ Paris và sự miễn trừ nợ đa phương cho nước nghèo, một số chủ nợ mới nổi đang cho các nước nghèo vay các khoản vay lớn, có khả năng gây ra một vòng khủng hoảng nợ mới ở các nước đang phát triển.
Câu lạc bộ Paris và hoạt động khu vực tư. Cộng đồng tài chính khu vực tư thường xuyên bày tỏ quan ngại về hoạt động của Câu lạc bộ Paris. Khi Câu lạc bộ Paris được thành lập vào năm 1956, dòng vốn chính thức (tài chính của chính phủ) chi phối tổng dòng vốn chảy vào các nước đang phát triển. Tình hình này đã thay đổi đáng kể. Phần lớn nợ của nước đang phát triển hiện do khu vực tư nắm giữ và dòng vốn tư chiếm hơn 5 lần khoản vay chính thức trên toàn thế giới.[7]
Một mối quan tâm của khu vực tư là thiếu đầu vào trong các cuộc đàm phán của Câu lạc bộ Paris. Trong khi Câu lạc bộ Paris chỉ gia hạn nợ cho ‘khu vực chính thức’, kết quả đàm phán của họ tác động lớn lên khả năng khu vực tư đàm phán lại các khoản nợ mà các quốc gia chủ nợ có chủ quyền đã nợ họ. Các viên chức khu vực tư cũng lo ngại rằng khoản nợ chính thức của Câu lạc bộ Paris không được ghi giảm theo giá trị thị trường thích hợp của nó, giống như cách khu vực tư thường làm trong quá trình tái cơ cấu. Điều này có thể làm sai lệch giá trị khoản nợ của một nước và dẫn tới sự gia tăng phần gánh nặng miễn trừ nợ của khu vực tư. Kể từ năm 2001, Câu lạc bộ Paris đã tổ chức các cuộc họp thường niên với khu vực tư để thảo luận về những mối quan tâm này.
Những chủ nợ mới nổi. Các nước thành viên của Câu lạc bộ Paris và những tổ chức phát triển đa phương đang tăng cường cung cấp trợ giúp nước ngoài dưới hình thức viện trợ không hoàn lại thay vì cho vay. Vào năm 2002, Hoa Kỳ đã giới thiệu một chương trình trợ giúp nước ngoài dưới dạng viện trợ mới, Millennium Challenge Account [Đánh giá Thách thức Thiên niên kỷ].[8] Tại Ngân hàng Thế giới (WB), 30% khoản trợ giúp cho các nước nghèo nhất hiện nay được cung cấp dưới dạng viện trợ không hoàn lại.[9] Đồng thời với việc các chủ nợ truyền thống đang chuyển sang trợ giúp dưới dạng viện trợ không hoàn lại, một số chủ nợ mới đã bắt đầu cung cấp các khoản cho vay quy mô lớn cho các nước có thu nhập thấp. Một số người cho rằng những chủ nợ mới nổi này đang lợi dụng mức nợ thấp ở các nước nghèo (do Câu lạc bộ Paris gần đây và sự miễn trừ nợ đa phương cho nước nghèo) và đang tham gia vào “việc cho vay cơ hội”.[10] Trong số những người cho vay không thuộc Câu lạc bộ Paris, Trung Quốc cho tới nay là chủ nợ quốc tế lớn nhất với 5 tỷ đô la Mỹ trong các khoản nợ nước ngoài tính tới cuối năm 2004.[11] Châu Phi đã được các nhà đầu tư Trung Quốc đặc biệt quan tâm.[12] Các khoản đầu tư gần đây bao gồm thỏa thuận trị giá 1,9 tỷ đô la giữa chính phủ Angola và một tập đoàn gồm các công ty Trung Quốc để nâng cấp cơ sở hạ tầng đường sắt và khoản đầu tư 8,3 tỷ đô la để xây dựng một tuyến đường sắt dài 1.800 dặm ở Nigeria. Bên cạnh Trung Quốc, các chủ nợ lớn mới nổi khác là Brazil, Ấn Độ, Hàn Quốc, Kuwait và Ả Rập Saudi.
Trong khi các chủ nợ của Câu lạc bộ Paris đã thiết lập các quy tắc rõ ràng và minh bạch cho khoản trợ giúp từ nước ngoài của họ, thì người ta biết rất ít về những điều khoản của khoản cho vay mới này. Nhiều nhà tài trợ phương Tây lo ngại rằng khoản nợ tích lũy mới sẽ tạo ra một chu kỳ mắc nợ mới ở nước-nghèo và sẽ xóa sạch mọi lợi ích tiềm năng từ những nỗ lực miễn trừ nợ gần đây của các chủ nợ của Câu lạc bộ Paris và các tổ chức tài chính quốc tế. Theo IMF, nhiều khoản vay của các chủ nợ mới nổi “có các cơ cấu tài chính phi truyền thống (bao gồm thế chấp ngầm hoặc rõ ràng, những điều khoản ngoại hối và phí có thể thay đổi).”[13] Nếu khoản nợ này là khoản nợ không ưu đãi, ngắn hạn và với lãi suất mà các nước nghèo không thể chi trả trong dài hạn, thì một cuộc khủng hoảng nợ tiềm tàng có thể đang rình rập. Điều này đặt ra một thách thức đáng kể đối với cộng đồng quốc tế và các thành viên của Câu lạc bộ Paris. Câu lạc bộ Paris có thể sẽ thỏa thuận với các chủ nợ mới nổi trong vài năm tới và cố gắng hài hòa việc cho vay của họ với các tiêu chuẩn hiện có. Theo một nhà phân tích, “hoặc nó sẽ bao gồm các thành viên mới như Trung Quốc, hoặc nó sẽ đóng cửa.”[14]
Nguyễn Việt Anh dịch
Nguồn: The Paris Club and International Debt relief, CRS Report for Congress, Jan 29, 2008.